文/叶景
内容摘要：我国国（境）外学历学位认证制度作为衔接国际教育体系与国内人才市场的关键机制，当前深陷系统性法治困境，具体表现为法律依据层级偏低、跨境监管机制薄弱、认证标准模糊及权利救济途径不畅等问题。本文首先系统梳理认证行为的法律属性，明确其兼具法定规范指引性与专业服务性的双重特征——前者体现为需遵循《学位法》《教育法》等原则性规定，后者表现为第三方技术性服务、公共服务、专业判断及动态调整属性；进而深入剖析制度演进阶段存在的授权链条断裂、效力位阶倒挂、功能定位失序等合法性缺陷。在此基础上，从完善“法律-行政法规-部门规章”三级法律体系、明确认证的法律定位、构建“分类分层+实质等效”的科学认证标准、强化多元监督的法律责任机制四方面，提出制度法治化完善路径，旨在增强认证的国际公信力与制度竞争力，为我国教育开放与人才发展提供坚实法治保障。
关键词：涉外法治；学历学位认证；认证标准；高等教育
一、研究背景与目的
（一）研究背景
我国的学历学位认证制度的涉外法治研究存在稀缺性，具体表现为法律规范零散化、跨境监管机制薄弱、学术研究滞后等方面。
首先，我国法律规范的系统性不足。我国现行学历学位认证制度的核心法律依据为《学位条例》及2025年施行的《学位法》，其涉外条款虽对境外学位认证标准、学术不端行为管理等作出原则性规定，但具体实施细则仍依赖部门规章或政策性文件。这些规章文件多通过行政通知形式调整，缺乏高位阶法律的系统性支撑。
其次，跨境监管合作机制缺位。涉外学历认证本质上是国家间教育主权的协调问题，需通过双边或多边协议建立互认机制。然而，我国目前仅与少数国家（如俄罗斯、德国）签署学历互认协议，且内容多限于框架性条款，缺乏操作性细则。此外，在跨境数据流动监管方面，美国《外国公司问责法案》要求中概股企业披露审计底稿，与我国《数据安全法》的域外适用产生直接冲突，凸显出跨境监管协调机制的缺失。此类问题在学历认证中同样存在，例如中留服对东南亚部分高校加强审查时，因缺乏国际合作，单边认定标准易引发争议。
最后，外国法查明存在实践困境，致使学术研究滞后。涉外学历认证涉及对境外教育机构资质、课程设置及学位授予程序的合法性审查，需依赖外国法查明机制。然而，我国司法实践中外国法查明的成功率极低。例如，学历认证中需核实境外高校的学位授予程序是否符合其本国法，但因缺乏统一的查明途径和量化标准，认证机构常以“合理途径无法查明”为由直接适用国内法，削弱了认证结果的国际公信力。
（二）研究目的
1.深入调研国（境）外学位评估体系
全面梳理国（境）外主要国家、地区高等教育机构资质评估、课程与教学质量评估以及学生学习成果评估体系的历史发展脉络，精准把握其当前的运行模式、评估指标及发展趋势。通过文献研究、案例分析等方式，深度剖析不同体系的特点与优势，为我国相关评估体系的优化提供丰富的参考依据。
2.夯实学位认证的法律根基
系统梳理学历学位认证工作涉及的国内外法律法规、部门规章以及规范性文件，清晰界定各层级法律规范在学位认证中的适用范围和具体作用。深入剖析现有法律基础存在的授权链条断裂、效力位阶倒挂、功能定位失序等问题，提出具有针对性和可操作性的完善学位认证法律和制度建设建议，为我国学位认证工作提供坚实的法律保障，确保认证工作在法治轨道上规范运行。
3.剖析低质量学历学位治理难题并提出对策
明确低质量学历学位的认定标准，梳理现有法律基础，深入分析低质量文凭课程治理的现状、存在的问题及根源。借鉴国外治理低质量学位学历的成功经验，构建一套完善的低质文凭课程全链条工作机制，包括精准识别、严格考察、合理认证建议、有效综合治理以及及时风险化解等环节，并推动相关法律的完善，有效遏制低质量学位学历现象，维护教育公平和人才市场秩序。
4.完善我国学位认证制度与标准
对我国学位认证制度和认证标准进行全面审视，优化与质量相关的评估考察标准和程序。解决当前认证制度中存在的程序繁琐、标准模糊、与国际标准对接困难等问题，建立从“形式等效”到“实质等效”的分类认证体系，推动认证流程数字化转型，提高认证效率和质量，切实保障留学生的合法权益，增强我国学位认证制度的国际竞争力。
5.构建完善国（境）外学位质量评价体系
深入研究国（境）外文凭证书与同等学历学位对应规则，探索跨境在线教育质量保证与文凭证书互认机制，结合我国教育实际情况，构建一套科学、全面、符合国际趋势的国（境）外学位质量评价体系。该体系不仅要拓宽现行认证办法的外延和内涵，还要涵盖对不同类型学位的精准评估，确保评价结果的权威性与公正性，有效提升我国对国（境）外学位质量的把控能力。
基于上述研究目标，需先明确学历学位认证行为的法律属性——这是分析制度缺陷、提出完善路径的逻辑前提，故下文先对认证行为的法律性质展开辨析。
二、认证行为的法律性质辨析
第一，第三方认证属性。认证活动是教育部留学服务中心（直属事业单位，非行政机关）基于申请人委托开展的技术性认定活动：一方面，中留服不具有行政主体资格，现行法未授予其行政职权，认证行为非行政委托或行政授权范畴（参考耿峰案、刘远东案裁判观点）；另一方面，认证以《国（境）外学历学位认证服务协议》为基础，双方构成民事服务合同关系，仅对学历学位的真实性、合法性及对应关系作出专业证明，不追求行政管理目标，对申请人权利义务无直接影响。
第二，公共服务属性。在服务国家人才战略层面，认证制度构建起国际人才流动的质量保障机制。通过建立中外学历学位等效性评价体系，为海外人才引进提供权威资质认定标准，切实保障留学人员在落户积分、科研启动、税收优惠等方面的合法权益。特别是在"放管服"改革背景下，认证服务已延伸至线上智能核验、跨境数据互认等创新领域，有效提升人才服务便利化水平。
第三，专业判断行为属性。认证活动严格遵循“双盲评审”“多级复核”等专业评估规范，构建了包含课程体系比对、学分学时换算、学习形式审查的三维评价模型。评审专家库涵盖教育学、比较教育研究、质量保障体系等跨学科领域，实施动态更新的专业标准体系。特别针对跨境教育、联合办学等新型教育模式，建立了模块化课程匹配度算法和教学质量追溯机制。
第四，动态调整属性。体现专业服务的灵活性与公共服务的严谨性。基于行政程序法原理，认证结论在保持既定力的同时，允许因新证据、法律修订或事实变化等情形，依申请或职权启动复核程序。这一特性既保障认证专业结论的权威性，又通过动态调整机制，维护留学人员合法权益，优化人才服务质量，彰显公共服务的动态适应性与专业判断的审慎性。
综上所述，学历学位认证具有法定规范指引性与专业服务性的双重属性，二者相辅相成，共同构成认证制度的运行基础。
从法定规范指引性维度看，认证活动虽不属于行政行为，但需遵循国家层面的法定规范框架：一方面，其运行需严格依据《学位法》《教育法》关于境外学历承认的原则性规定，以及《国（境）外学历学位认证办法》等规范性文件确立的操作标准，确保认证行为的合法性与统一性；另一方面，认证结果的公信力源于规范体系的背书，例如苏州市将认证作为人才落户的参考条件，本质是基于国家教育质量保障规范对认证专业性的认可，而非行政权力对认证行为的强制约束。值得注意的是，这种法定规范指引性并非排除权利救济，根据《学位法》第四十一条规定，申请人对认证结果不服时可依法申请复核或通过民事诉讼等途径维权，既坚守认证专业结论的权威性，又为申请人提供必要的权利保障渠道。
从专业服务性维度考察，认证行为的核心特征与第三方技术性服务的属性高度契合：其一，遵循自愿申请原则，由公民、法人或其他组织根据就业、升学等实际需求自主提出申请，行政机关不主动介入，凸显以需求为导向的服务本质；其二，在服务方式上，通过在线服务大厅实现材料提交、进度查询、结果下载全流程电子化，将认证过程置于透明化操作框架中，既提升办事效率，又增强申请人对认证程序的参与感和信任度；其三，针对证书遗失、不可抗力等特殊情形，设计灵活处理机制，允许凭院校证明信申请认证或延期提交材料，体现对申请人现实需求的人文关怀与回应性。
这种双重属性在《学位法》中得到立法层面的呼应：第三十七条对学术不端行为的零容忍规定，为认证结果的真实性提供源头保障，与法定规范指引性形成刚性约束；而对境外学历承认的原则性规定，又为认证机构开展专业服务、保障留学人员合法权益提供了立法依据，二者共同构建起兼具规范约束与柔性服务的学历学位认证体系。
三、认证制度的法律依据缺陷
第一，现实应用中存在规范层级缺陷。根据《立法法》对部门规章权限的限定，教育部留学服务中心制定的《国（境）外学历学位认证办法》仅属规范性文件，缺乏上位法授权。从北大法宝数据库的检索结果看，2018至2023年间涉及学历认证的行政诉讼案件中，超过半数的争议焦点指向认证行为法律依据不足。此外，《学位法》第四十四条第四款明确“对境外教育机构颁发的学位证书的承认，应当严格按照国家有关规定办理”，《教育法》第七十条也作出同步规定，但两部法律的条款均为原则性表述，占比不足5%，难以支撑具体实践需求。
第二，制度演进中存在合法性困境。我国跨境学历学位认证制度的合法性困境源于其长期依赖政策驱动而缺乏稳定的法律支撑，其演进过程可分为三个阶段，各阶段均存在显著的法理矛盾：
1.行政指导阶段（1991–2000年）：权源模糊的政策性探索
1991年教育部发布《留学人员学历学位评估暂行办法》，首次以部门规范性文件形式确立认证制度，明确其性质为“自愿性评估服务”。但存在以下法律缺陷，依据《行政诉讼法》第十二条，行政指导行为不具有可诉性，但实践中部分行政部门将认证结果作为行政审批前置条件，形成“事实强制力”，与文件宣称的自愿性质产生冲突。该文件未明确界定评估结论的法律效力，导致用人单位、教育机构对认证结果的援引缺乏统一标准。
2.事实强制阶段（2001–2015年）：规范性文件与法律保留原则的冲突
教育部留学服务中心2001年发布《关于规范海外学历学位认证工作的通知》，要求公务员录用、职称评定、户籍办理等场景必须提交认证材料。但存在合法性争议，即根据《立法法》第八十条，部门规章不得设定减损公民权利或增加义务的规范，而该通知以规范性文件形式创设事实强制性认证义务，违反法律保留原则。2004年《行政许可法》实施后，学历认证未被列入行政许可目录，但其实际功能与行政许可高度相似，形成“类行政化约束”的制度灰色地带。
3.规范冲突阶段（2016年至今）：上位法缺位下的部门权责失衡
2016年，《国务院关于取消一批职业资格许可和认定事项的决定》明确取消“境外学历学位认证”行政许可。然而，2017年人社部出台的《留学回国人员就业报到证管理办法》却仍将学历学位认证书列为办理就业报到的必要条件。这一制度安排存在明显的法律冲突：国务院取消行政许可后，相关行政部门通过规范性文件变相维持认证的强制约束力，此做法与《行政许可法》第二十一条“不得以备案、登记等形式实施已取消的行政许可”的规定相悖。此外，教育部于2020年修订的《国（境）外学历学位认证办法》未对认证行为的法律性质作出明确界定，致使该制度与《就业促进法》《人才市场管理条例》等法律法规在衔接过程中出现梗阻，影响制度运行的合法性与连贯性。
综上所述，在我国制度演进的过程中，存在以下核心法制问题：第一，授权链条断裂。从《暂行办法》到《认证办法》，认证制度始终缺乏《立法法》第八十条规定的“法律、行政法规”层级授权，长期依赖部门规范性文件运行。第二，效力位阶倒挂。人社部、教育部通过低位阶规章创设公民义务，违反《立法法》第八十二条关于“部门规章不得增设公民义务”的禁止性规定；第三，功能定位失序。认证行为兼具“信息服务”与“行政确认”双重属性，但《行政程序法（专家建议稿）》未对其审查标准、救济途径作出专门规定，导致制度功能与法律属性长期脱节。
上述缺陷，导致认证制度运行面临合法性与实操性困境，亟需从法律体系、标准设计、监督机制等层面提出针对性完善路径。
四、学历学位认证制度的法治完善路径
第一，完善法律层级体系。依托《学位法》作为核心上位法，由国务院制定《涉外学历学位认证管理条例》，明确认证工作的基本框架与管理机制；同时推动教育部出台《境外学历学位认证实施细则》，细化认证范围、流程、标准等操作规范，形成“法律-行政法规-部门规章”的三级规范体系。通过明确立法授权，确保认证制度在《立法法》《民法典》框架下具备合规性与公信力，消除现有政策文件效力层级不足的问题。
第二，明确认证行为法律属性。在《学位法》实施细则中，将涉外学历学位认证行为明确界定，确立其“证明学历学位真实性与有效性”的法律定位。通过法律条文明确认证机构的服务边界、认证程序规范性要求及申请人的权利救济途径，避免将认证行为异化为行政许可或审批，为司法实践中解决认证纠纷提供清晰裁判依据。
第三，构建科学认证标准体系。以《学位法》为指导，制定专项实施细则，建立“分类分层”认证标准：横向区分医学、艺术、工程等不同学科领域的特殊要求，纵向细化本科、硕士、博士等不同学历层次的认定条件。引入“实质等效性”评估原则，综合考量境外院校资质、课程设置、教学质量等核心要素，同步建立动态调整机制，结合国际教育发展趋势和我国教育需求，定期更新认证标准。
第四，强化法律责任与监督机制。在《学位法》配套规范中，明确认证机构、申请人、境外院校等主体的法律责任。对认证机构玩忽职守、违规操作等行为，设定警告、罚款、吊销认证资质等惩戒措施（由教育部行政部门依法实施）；对提供虚假材料的申请人，建立失信联合惩戒机制；对不符合资质的境外院校，纳入负面清单管理。同时，构建“行政监督+司法审查+社会监督”的多元监督体系，畅通复核申诉与民事诉讼渠道（对教育行政部门监管行为不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼），保障认证制度依法运行。
结 语
国（境）外学历学位认证制度作为连接国内外教育体系与人才市场的重要桥梁，其法治化水平直接关系到国家教育主权、人才战略实施与留学生权益保障。当前制度在规范依据、行为属性、标准体系与监督机制等方面仍存在显著缺陷，亟需通过立法完善与制度重构予以系统性回应。未来应依托《学位法》为核心的上位法体系，推动形成层次分明、权责清晰、标准科学、监管有效的认证制度框架，实现从“形式等效”向“实质等效”的认证理念转型，进一步增强我国学历学位认证的国际公信力与制度竞争力，为深化教育对外开放、优化人才发展环境提供坚实的法治保障。（参考文献略）（作者单位：郑州大学法学院）
