文/杜钰芳 王新生 张雅馨
内容摘要：包容审慎监管是平衡执法刚性与市场活力的关键制度，其核心要义在于通过“比例原则”与“过罚相当原则”实现公共利益与市场主体权益的动态平衡。但实践中，其实施效能受到执法理念偏差、法律依据碎片化以及监督机制协同不足等因素制约。本文以检察机关行政检察监督实践为样本，通过典型案例深入分析执法中的“一刀切”倾向、过罚失衡等问题原因，并提出以“执法能力提升—监督机制优化—法律体系完善”为核心的优化路径。本文研究强调，检察机关通过个案纠偏、类案治理与制度建议，可有效推动行政执法从“刚性管控”向“精准服务”转型，为法治化营商环境提供可复制、可推广的实践范式。
关键词：包容审慎监管；行政检察监督；比例原则；行政执法裁量权；法治化营商环境
一、引言
包容审慎监管作为“放管服”改革的核心举措，其理论基础源于“服务型政府”理念与“比例原则”的司法适用，旨在通过柔性执法激发市场活力，为新业态、小微主体营造宽松发展环境。然而，检察机关在行政检察监督中发现，该制度在落地过程中频现执法机械化、裁量随意化等异化现象，使市场主体难以形成稳定预期。此类问题的根源在于执法人员对“包容”与“审慎”的辩证关系理解不足、法律依据分散、监督机制松散等。本文以检察机关行政检察监督职能为切入点，结合办理的涉企监督案件，系统分析包容审慎监管的实践困境。其中，澡巾企业虚假宣传案聚焦“法律适用与违法情节匹配度”，诊所过期药品案关注“小微主体生存保障与执法刚性平衡”，超市过期食品案则针对“地方条例与上位法衔接”，系统分析包容审慎监管的实践困境，并提出以“能力—机制—制度”为轴心的优化框架，力求为理论深化与实践改进提供双重参考。
二、包容审慎监管的辩证内涵与检察监督的实践功能
（一）包容与审慎的张力平衡：理论框架与实践映射
1.审慎中的包容：容错机制的法治边界
包容审慎监管要求行政机关在严格执法中预留容错空间，但其边界需以“比例原则”为约束，即行政行为应符合 “适当性”“必要性”与“均衡性”要求。例如，某县澡巾企业虚假宣传行政处罚案中，行政机关机械适用《广告法》第五十五条“广告费用无法计算”条款，对广告成本至多约850元的发布企业处以8万元罚款，明显违背比例原则。检察机关通过提出再审检察建议，推动法院撤销原处罚，同时，为推动澡巾行业依法规范经营，检察机关联合行业协会开展法治宣讲，实现“个案纠偏+行业治理”双重效果。
2.包容中的审慎：裁量权的科学行权
包容不等于放任，需通过精准裁量平衡公共利益与市场主体权益。在某诊所行政处罚案中，行政机关对使用过期药品的诊所罚款25万元，但未考量其疫情期间参与社区防疫长时间歇业、未实际售出药品等情节，亦未参考同批20余起类似案件在诉讼中均降低罚款数额的实际情况。检察机关召开听证会，引入“必要性审查”标准，推动行政机关比照同批类似案件将罚款降至5万元，既对违法行为予以打击、惩罚，又避免小微主体因“小过重罚”陷入生存危机。
（二）行政检察监督的功能实现：从个案介入到制度建构
1.以法律监督重塑执法逻辑的纠偏功能
检察机关通过提出再审检察建议、开展类案监督等方式，纠正行政机关法律适用错误，确保包容审慎监管“于法有据”。例如，针对某超市过期食品处罚案中混淆适用《食品安全法》与《河南省食品小作坊小经营店登记管理办法》的问题，县检察院推动行政机关准确适用法律法规，重新依法裁量，将罚款从5万元降至2万元，并促成10余起同类案件适用统一裁量标准。
2.以听证机制弥合价值冲突的平衡功能
在公共利益与个体权益冲突时，检察机关通过公开听证会引入多元主体参与，如人大代表、法律专家、行业代表等，确保裁量结果符合社会共识。某生物科技有限公司诉县市场监管局行政处罚纠纷检察监督案中，听证意见直接促成罚款调减，并为同类案件的办理提供“主观恶性+实际危害程度+企业承受能力”的三维裁量参考标准。
3.以制度建议推动源头治理的预防功能
检察机关结合类案监督成果，向行政机关制发社会治理检察建议，能够系统性分析行政执法中的共性、趋势性问题，如程序瑕疵、法律适用偏差、执法标准不统一等，提出针对性建议，推动行政机关完善执法机制。例如，针对“三小”门店执法标准混乱问题，推动制定《柔性执法指引》，明确“初次违法+无危害后果”免罚规则，实现从“事后纠错”向“事前预防”转型。
三、包容审慎监管的现实困境
（一）执法理念异化：从“个案裁量”到“机械套用”
1.“一刀切”执法的制度诱因
执法考核指标过度强调“案件数量”与“处罚力度”，倒逼基层执法人员选择简单化、统一化的执法方式。通过办理某诊所行政处罚案发现，行政机关为落实全市关于加强涉疫物资价格和竞争秩序监管工作，对全县医疗机构开展专项检查，且为规避执法风险，直接适用《药品管理法》《食品安全法》等对未及时清理过期药品的20余家医疗机构均进行大额罚款，忽视个案中“初次违法”“未实际售出药品”“无违法所得”等情节。
2.执法人员专业能力与法律素养有待提升
基层执法人员对立法本意与裁量基准掌握不精准。例如，某行政机关长期混淆《食品安全法》与地方条例的适用标准，导致多起案件处罚畸重。检察机关通过类案监督推动专题培训，但执法人员对“包容审慎”理念的实操转化仍需要进一步加强。
（二）法律体系缺陷：碎片化与操作性不足
1.立法层级低与标准冲突
现有包容审慎监管规则多散见于地方规范性文件，如“首违不罚清单”等，缺乏上位法统筹，不同部门对“轻微违法”的界定差异导致执法尺度不一，市场主体难以形成稳定预期。
2.配套制度衔接断层
信用修复、跨部门协作等机制缺失，削弱制度实效。例如，某企业因轻微违规被列入经营异常名录后，因信用修复程序繁琐，丧失招投标资格，凸显“包容审慎”与信用监管的脱节。
（三）监督机制松散：内部惰性与外部协同不足
1.内部监督虚化与问责缺位
行政机关自查自纠动力不足，部分部门对检察建议仅作个案整改，未触达制度根源。例如，某市场监管局在收到检察建议后，仅调整涉事案件罚款，直至检察机关开展类案监督方系统性建立相关机制。
2.外部监督碎片化与信息壁垒
司法、检察、纪检等部门缺乏常态化协作机制。多地虽建立“行政争议实质性化解联动机制”，但数据共享不够充分，难以及时发现系统性执法偏差。
四、包容审慎监管的优化路径
（一）执法能力提升：专业化与案例化双轮驱动
1.分层培训与实战模拟
针对《行政处罚法》《行政强制法》及各执法领域具体法律法规修订内容、包容审慎监管政策等开展专题培训，强化执法人员对“过罚相当”“处罚与教育相结合”原则的深层次理解。
通过模拟“轻微违法”与“重大违法”场景，训练执法人员灵活适用裁量基准。检察机关与执法部门可定期举办“执法裁量沙盘推演”、“执法裁量辩论”等，启发执法人员思考与学习，切实提升行政执法能力。
2.案例数据库与类案指引
建立包容审慎监管案例库，并按照“违法类型—核心争议”分类标注。例如，将澡巾企业案标注为“虚假宣传-广告费用核算争议”，为执法人员办理同类案件提供精准参考。
（二）监督机制优化：协同化与问责化并重
1.构建“司法行政+检察+纪检”监督闭环
一方面，建设执法数据共享平台，打通执法数据壁垒，实时监测处罚金额畸高、法律适用错误等异常信号。另一方面，联合问责机制，对多次存在机械执法责任人，由纪检监察部门介入调查，倒逼规范行权。
2.凸显听证的制度化与效能化
根据《中华人民共和国行政处罚法》，依托《河南省行政处罚听证办法》，制定、完善《行政执法听证程序指引》及《行政执法听证案例汇编》，明确听证范围、参与主体与效力，同时将具有典型性、普遍性案例统一汇编成册，并附案例听证意见，作为类似案件裁量依据。
（三）法律体系完善：顶层设计与地方创新的动态平衡
1.推动国家层面立法
建议制定《包容审慎监管实施条例》，明确适用条件（如“初次违法”“无实际危害”）、程序要求（如听证、整改评估）及裁量基准，避免地方规则不统一，影响执法严肃性和权威性。
2.促进地方细则创新与动态评估
针对“三小”门店、新兴产业等制定产业适配性、差异化细则。例如，可就执法实践中存在的新媒体广告监管难题，出台《新媒体广告合规指引》，明确“自行制作广告”的成本核算标准，形成统一执法标准。同时，形成“实施效果—社会反馈—规则修订”闭环，确保制度灵活性。
五、结语
包容审慎监管的效能释放，需以执法能力专业化、监督机制协同化、法律体系系统化为支撑。检察机关应立足行政检察监督职能，通过“个案纠偏—类案治理—制度建议”的递进路径，推动行政执法从“简单管控”向“精准服务”转型。未来可进一步探索数字化监管工具的应用、跨区域执法标准协调等问题，为包容审慎监管的持续优化提供实践样本。
（作者简介：杜钰芳，博爱县人民检察院第四检察部主任；王新生，博爱县人民检察院党组成员、副检察长；张雅馨，博爱县人民检察院第四检察部干警）
