张文显:中国法治40年:历程、轨迹和经验

作者: 时间:2018-10-15 16:49:31 来源: 浏览:271 次

本文作者:张文显教授,现为中国法学会党组成员、副会长,学术委员会主任,吉林大学哲学社会科学资深教授,浙江大学法理研究中心主任

[摘要]

自1978年中共十一届三中全会以来的40年,是中国特色社会主义取得伟大成就的40年,也是中国法治发展波澜壮阔的40年。40年间,中国法治建设历经法制建设新时期、依法治国新阶段、全面依法治国新时代三个历史阶段,发生三次历史性飞跃。在40年发展历程中,中国法治留下了辉煌的历史轨迹,显现出中国特色社会主义法治发展的鲜明特征和规律。40年的法治建设不仅取得了历史性成就,为实现法治现代化、建成社会主义法治强国打下了坚实基础,而且积累了一系列宝贵经验,形成了一整套科学理论。

[关键词]

法治;中国法治;法治历程;法治轨迹;法治经验

2018年,是中国改革开放40年,也是中国厉行法治40年。回顾40年法治历程、分析40年法治轨迹、总结40年法治经验并进行理论概括,对于保持法治定力、全面推进依法治国、加快建设法治中国、实现法治强国的伟大目标,具有重大的现实意义和深远的历史意义。

一、中国法治40年的历程

1978年,中国共产党召开了十一届三中全会,结束了长达十年的“文化大革命”。这次全会作出两项最为重要的决定:一是把党和国家工作的重心由以阶级斗争为纲转移到以经济建设为中心;二是发出了“加强社会主义法制”的号召并提出了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的法制工作方针。从此,中国开始修改宪法和制定新的法律,法治建设步入恢复重建、持续发展、形成中国特色的光明大道。以十一届三中全会为起点,中国特色社会主义法治经历了三大历史阶段,实现了三次历史性飞跃。

(一)法制创建新时期(1978—1997)

这一时期,我国的法制建设以恢复重建、全面修宪和大规模立法为引领,主要有以下重要历史节点和重大事件:

1.“一日七法”

中共十一届三中全会召开时,虽然“文化大革命”从形式上已经结束,但中国仍处于“无法可依”的状态,国家法律几乎是空白。因此,当务之急是制定一批法律,迅速恢复法律秩序和以法律秩序为支撑的社会秩序。正如1978年12月13日邓小平同志在中央工作会议闭幕会上的讲话中所指出的:“现在的问题是法律很不完备,很多法律还没有制定出来。往往把领导人说的话当做‘法’,不赞成领导人说的话就叫做‘违法’,领导人的话改变了,‘法’也就跟着改变。所以,应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律,例如工厂法、人民公社法、森林法、草原法、环境保护法、劳动法、外国人投资法等等,经过一定的民主程序讨论通过,并且加强检察机关和司法机关,做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究。”在党中央的领导下,1979年7月1日,五届全国人大二次会议一天之内通过了7部法律,即《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国刑事诉讼法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》《中华人民共和国人民法院组织法》《中华人民共和国人民检察院组织法》《中华人民共和国中外合资经营企业法》,被法学界称为中国法治史上著名的“一日七法”。以“一日七法”为先导,我国陆续制定了《民法通则》《行政诉讼法》等一大批重要法律,形成了中国特色社会主义法律体系框架。

2.“九·九指示”

有了刑法、刑事诉讼法等法律,能否确保法律实施,能否发挥它们在恢复和重建法律秩序和社会秩序中应有的作用,在当时的情况下却是一个大大的问号。为此,中共中央于1979年9月9日发出了《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》(中发[1979]64号文件,下称《指示》)。该《指示》指出:刑法和刑事诉讼法的颁布,对加强社会主义法制具有特别重要的意义。它们能否严格执行,是衡量中国是否实行社会主义法治的重要标志。《指示》严肃地分析和批评了党内严重存在着的忽视社会主义法制的错误倾向,指出:“在我们党内,由于建国以来对建立和健全社会主义法制长期没有重视,否定法律、轻视法律;以党代政、以言代法、有法不依,在很多同志身上已经成为习惯;认为法律可有可无,法律束手束脚,政策就是法律,有了政策可以不要法律等思想,在党员干部中相当流行”。“各级党委要坚决改变过去那种以党代政、以言代法、不按法律规定办事,包揽司法行政事务的习惯和作法。”《指示》要求各级党委要保证法律的切实实施,充分发挥司法机关的作用,切实保证人民检察院独立行使检察权,人民法院独立行使审判权,使之不受其他行政机关、团体和个人的干涉。这是改革开放初期,我们党着手清除法律虚无主义,纠正以党代政、以言代法、有法不依等错误习惯的重要文献,意志坚定、观点鲜明、意义重大,堪称前所未有,其语义和意义即使在今天仍然是十分鲜明、有的放矢的。

3.世纪审判

在社会主义法制恢复重建初期,发生了中国现代历史上最重大的法律事件,即对林彪、江青反革命集团的大审判。这次审判历时近4个月,对林彪、江青反革命集团制造国家和社会动乱的严重罪行进行了彻底清算。1980年11月22日,《人民日报》发表题为《社会主义民主和法制的里程碑》的特约评论员文章。文章指出:“对林彪、江青反革命集团的审判,是我国民主和法制发展道路上的一个引人注目的里程碑,它充分体现了以法治国的精神,坚决维护了法律的权威,认真贯彻了社会主义民主和法制的各项原则。”这篇文章明确指出了对林彪、江青反革命集团这一历史性审判中蕴含的现代法律原则:司法独立、司法民主、实事求是、人道主义和法律平等。这是“文化大革命”结束之后,党中央机关报对现代法律原则的第一次重要概括,充分体现了现代法治精神。

4.全面修宪

中国共产党在领导人民推翻“三座大山”的革命历史中,就有过新民主主义的立宪实践。1931年颁布了《中华苏维埃共和国宪法大纲》,1941年颁布实行了《陕甘宁边区施政纲领》,1946年颁布了《陕甘宁边区宪法原则》。中华人民共和国成立前夕,中国人民政治协商会议第一次全国委员会制定了具有临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》,为中央人民政府和地方各级政权机构的建立提供了临时宪法依据,为新中国宪法的诞生作出了重大的历史性贡献。

新中国成立之初,党中央和中央人民政府就启动了制定宪法的程序,毛泽东主席高度重视《中华人民共和国宪法》的制定工作,亲自担任宪法起草委员会主席,并亲自起草宪法文本。1954年9月20日,第一届全国人民代表大会通过《中华人民共和国宪法》。这部《宪法》以“根本法”、“总章程”的定位,以人民民主原则和社会主义原则为支点,构建了中国历史新纪元的宪法框架,构筑了中国社会主义制度的“四梁八柱”。但是,由于种种历史原因,从50年代后期开始,这部宪法的作用逐渐削弱,以致在“文化大革命”中被束之高阁、弃之不用。宪法权威的丧失导致了民主法制衰败。在“文化大革命”中制定的1975年《宪法》是在国家处于非常状态下制定的,是一部有严重错误和缺点的宪法。1978年《宪法》虽然恢复和坚持了“五四宪法”的一些好的规定,删除了“七五宪法”中一些错误的规定,但由于政治上、理论上很多是非问题尚未澄清,致使其保留了“七五宪法”的一些错误提法和规定。虽然1979年和1980年全国人大两次修改宪法,但是修修补补未能从根本上解决“七八宪法”的问题、缺点和错误。所以,1980年,中共中央决定全面修改“七八宪法”。经过29个月的艰苦努力,1982年12月4日,五届全国人大五次会议通过了全面修订后的《中华人民共和国宪法》。30多年来的发展历程充分证明,现行宪法及其修正案有力地坚持了中国共产党领导,有力地保障了人民当家作主,有力地促进了改革开放和社会主义现代化建设,有力地推动了社会主义法治国家建设进程,有力地维护了国家统一、民族团结、社会稳定。我国宪法确立的一系列制度、原则和规则,确定的一系列大政方针,具有显著优势、坚实基础、强大生命力。

5.全民普法

由于旧社会缺乏法治传统,加上50年代后期“要人治不要法治”的法律虚无主义盛行,特别是受“文化大革命”的“无法无天”观念的影响,我国民众普遍缺乏法律常识和法治观念,所以在法制恢复重建之初,党和政府就启动了全民法制宣传教育活动。1985年11月22日,六届全国人大常委会第四次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于在公民中基本普及法律常识的决议》。至今,我国已经先后制定了七个“五年普法规划”。我国的法制宣传教育既注重普及法律常识、掌握法律知识、树立法律意识,又强调增强法治观念、树立法治理念、弘扬法治精神;既要求公民学法尊法守法用法,又要求国家公职人员特别是各级领导干部牢固树立法治观念,自觉依法办事,依照法定职权和法定程序行使国家权力,并自觉接受党的监督、法律监督、舆论监督和人民群众的直接监督,逐步学会运用法治思维和法治方式处理改革、发展、稳定的问题,提高依法执政的能力和水平。中国的全民普法运动既是中国历史上、也是人类历史上规模空前和影响深远的法治启蒙运动,是一场先进的思想观念和文明的生活方式的宣传教育运动。在法律宣传教育过程中,法律所包含的权利义务观念、自由平等观念、民主法治观念、公平正义观念、诚实信用观念等先进的思想观念逐渐深入人心,法律所追求的那种理性地行使权利、履行义务、平等协商谈判、和平理性解决矛盾纠纷等文明的生活方式正在蔚然成风。

(二)依法治国新阶段(1997—2012)

在中国法治的历史上,1997年是一个难忘的国家记忆。1997年召开的中共十五大划时代地提出“依法治国,建设社会主义法治国家”,开启了依法治国新阶段,使中国法制建设发生了质的变革。在这个阶段,主要有以下历史节点和重大事件。

1.确立依法治国基本方略

1997年9月,中共十五大召开。江泽民同志在十五大报告中明确提出,要“进一步扩大社会主义民主,健全社会主义法制,依法治国,建设社会主义法治国家。”同时精辟地指出了“依法治国,是党领导人民治理国家的基本方略,是发展社会主义市场经济的客观要求,是社会文明进步的重要标志,是国家长治久安的重要保证。”这是中共首次将依法治国作为治国理政的基本方略,首次深刻阐述依法治国的本质特征和重大意义。1999年3月15日,九届全国人大二次会议通过《中华人民共和国宪法》修正案(第12—17条),将“依法治国,建设社会主义法治国家”纳入宪法,使依法治国成为党领导人民治理国家的基本方略,建设社会主义法治国家成为国家建设和发展的重要目标之一。这标志着我国迈向了社会主义法治建设新阶段。此后,2002年,中共十六大进一步把“依法治国,建设社会主义法治国家”上升到政治文明的范畴。2007年,中共十七大号召“全面落实依法治国基本方略,加快建设社会主义法治国家”。2012年,中共十八大强调“全面推进依法治国”。

依法治国的本质是人民在党的领导下,依照宪法法律管理国家事务和公共事务,依法治权。依法治国的重心是依法行政,建设法治政府。根据十五大的决策部署,1999年,国务院颁布了《关于全面推进依法行政的决定》;2004年,又发布了《全面推进依法行政实施纲要》,明确提出了此后10年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施,提出了建设法治政府的路线图和时间表。

实行依法治国,必然要推进司法改革。中共十五大首次提出“推进司法改革,从制度上保证司法机关独立公正地行使审判权和检察权”。根据十五大的决策部署,在党中央领导下,最高人民法院、最高人民检察院以维护司法公正、提高司法效率为目标,从人民最不满意的突出问题和关键环节入手,以加强权力制约和监督为重点,积极稳妥地进行了司法改革。2002年,中共十六大进一步提出“司法体制改革”命题,要求“推进司法体制改革,按照公正司法和严格执法的要求,完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度”。2007年,中共十七大进一步强调要“深化司法体制改革”。

2.确立依法执政基本方式

如同出台依法治国基本方略一样,提出依法执政基本方式也是中国法治新阶段的标志性事件。形成“依法执政”理念,确立依法执政基本方式,是党的思想理论和执政理念的一次重大飞跃。它反映了党对国家和政权运行规律的深刻认识,对从专制到民主、从人治到法治发展规律的深刻认识;反映了党对现代政党制度、政党政治和执政党执政规律的深刻认识;反映了党对自己从领导人民为夺取国家政权而奋斗的党到成为领导人民掌握全国政权并长期执政的党这一历史地位的根本性转变的深刻认识,是中国共产党执政意识的强化;反映了党对自己半个多世纪执政经验和教训的科学总结,对苏联、东欧社会主义国家共产党执政教训的科学分析,对美国、英国、法国等法治国家不大可能发生斯大林那样严重破坏法制的事件,而苏联、东欧等社会主义国家曾发生大面积破坏法制的政治现象的深刻分析和反思;反映了党对自己如何担当起执政党的使命、如何巩固党的执政地位、如何提高党的执政能力、如何执政兴国等根本性问题的深刻认识和理性自觉;反映了党对立党为公、执政为民根本宗旨与实现这一根本宗旨的方式和途径的深刻认识;反映了党对依法执政与依法治国关系的深刻认识,即依法执政是依法治国的必然要求,依法执政是依法治国的前提和关键;反映了党对依法执政是严格执法和公正司法的政治基础和根本保证的深刻认识。

在正式提出依法执政基本方式之前,中共已经采取一系列举措实践着依法执政的理念。1982年9月,党的十二大通过的《中国共产党党章》规定:“党必须在宪法和法律的范围内活动。”1986年7月10日,中共中央发布《关于全党必须坚决维护社会主义法制的通知》(以下简称《通知》)。《通知》要求各级党委正确认识和处理与国家权力机关、行政机关、司法机关的关系,支持国家机关依法行使职权;从中央到基层,所有党组织和党员的活动都不能同国家的宪法、法律相抵触,都只有模范地遵守宪法和法律的义务,而没有任何超越宪法和法律的特权。《通知》对于提高各级党委和全体党员的法治观念、依法规范领导机关和领导干部的行为、推进社会主义法制建设发挥了极其重要的作用,为形成依法治国基本方略和依法执政基本方式奠定了良好的理论基础、政治基础和工作基础。

进入21世纪之后,中共十六大报告首次正式提出“依法执政”概念。2004年9月19日,党的十六届四中全会通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》,把加强依法执政的能力作为加强党的执政能力建设的总体目标之一,并就依法执政的内涵作出了科学规定。2006年6月29日,中央政治局举行了以科学执政、民主执政、依法执政为内容的集体学习会。在会上,胡锦涛同志强调指出:“依法执政是新的历史条件下马克思主义政党执政的基本方式。依法执政,就是坚持依法治国、建设社会主义法治国家,领导立法,带头守法,保证执法,不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化、规范化,以法治的理念、法治的体制、法治的程序保证党领导人民有效治理国家。要加强党对立法工作的领导,推进科学立法、民主立法,善于使党的主张通过法定程序成为国家意志,从制度上法律上保证党的路线方针政策贯彻实施,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人看法和注意力的改变而改变。依法执政最根本的是依宪执政。要牢固树立法制的观念,各级党组织都要在宪法法律范围内活动,全体党员都要模范遵守宪法法律,带头维护宪法法律权威。要督促和支持国家机关依法行使职权,做到依法行政,依法推动各项工作的开展,切实维护公民的合法权益。”至此,依法执政的科学内涵和基本要求非常清晰地展现出来,标志着依法执政基本方式的确立,意味着我们党开启了依法治国基本方略与依法执政基本方式有机结合的治国理政的新境界。

3.形成中国特色社会主义法律体系

1997年,中共十五大提出到2010年形成中国特色社会主义法律体系。2011年3月10日,在十一届全国人大四次会议上,时任全国人大常委会委员长吴邦国在作全国人大常委会工作报告时庄严宣布:一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的,以宪法为统帅,以宪法相关法、民商法等多个法律部门的法律为主干,由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成,包括1部宪法、236部法律、690多件行政法规、8500多件地方性法规,国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面均实现有法可依。我国用30多年的时间,走完了西方发达国家300多年的立法进程,堪称人类法治文明的奇迹。中国特色社会主义法律体系的形成,是我国依法治国、建设社会主义法治国家历史进程的重要里程碑,也是世界现代法制史上最具标志性事件,其意义重大而深远,其影响广泛而深刻。

(三)全面依法治国新时代(2012)

以中共十八大为历史节点,中国特色社会主义进入新时代,中国法治也跨入新时代。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央在全面推进依法治国、加快建设中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家的伟大实践中,创造性地发展了中国特色社会主义法治理论,创立了具有鲜明时代特征、理论风格和实践特色的习近平新时代中国特色社会主义法治思想,为坚持和开拓中国特色社会主义法治道路奠定了思想基础,为推进法治中国建设提供了理论指引。

1.明确定位“法治小康”

中共十八大提出全面建成小康社会,即实现全面小康。十八届三中全会、四中全会、五中全会、六中全会不断明晰和丰富全面建成小康社会的目标和各项要求,其中就包括“法治小康”的目标和任务。全面建成小康社会,在法治领域就是要达到依法治国基本方略全面落实,中国特色社会主义法律体系更加完善,法治政府基本建成,司法公信力明显提高,人权得到切实保障,产权得到有效保护,国家各项工作法治化。这是对我国法治建设目标的首次精准定位。

2.提出法治新十六字方针

2012年,由习近平同志主持起草的中共十八大报告提出:“加快建设社会主义法治国家,必须全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法进程”。法学界称之为“法治新十六字方针”,以区别于“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的“法制十六字方针”。新十六字方针体现依法治国新布局,为全面依法治国基本方略的形成奠定了理论和实践基础。在新十六字方针中,科学立法是全面推进依法治国的前提,严格执法是全面推进依法治国的关键,公正司法是全面推进依法治国的重点,全民守法是全面推进依法治国的基础。

3.建设法治中国

“建设法治中国”是习近平同志在十八大之后不久发出的伟大号召。2013年,中共十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要推进法治中国建设。2014年,十八届四中全会进一步向全党和全国各族人民发出“向着建设法治中国不断前进”、“为建设法治中国而奋斗”的号召。“法治中国”概念是我们党在法治理论上的重大创新,也是对新时代中国法治建设的科学定位,具有深厚的历史文化底蕴、丰富的实践经验基础和强大的导向定位功能,构成我国新时代法治建设的时代主题。“法治中国”以其无可比拟的包容性、凝聚力、感召力而成为中国特色社会主义法治理论体系和话语体系的统领性概念。在实践上,“建设法治中国”,其要义是依法治国、依法执政、依法行政共同推进,法治国家、法治政府、法治社会一体建设。

4.全面依法治国

十八大之后,习近平同志深入各地开展调研,探索新的历史时期和新的发展阶段中国特色社会主义的战略布局,在完善“五位一体”总体布局之后提出了“四个全面”的战略布局,并把依法治国放在总体战略布局之中统筹安排。他强调指出:全面建成小康社会是我们的战略目标,全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党是三大战略举措,对实现全面建成小康社会战略目标一个都不能缺。“没有全面依法治国,我们就治不好国、理不好政,我们的战略布局就会落空。”所以,“要把全面依法治国放在‘四个全面’的战略布局中来把握,深刻认识全面依法治国同其他三个‘全面’的关系,努力做到‘四个全面’相辅相成、相互促进、相得益彰”。“党的十八大提出了全面建成小康社会的奋斗目标,党的十八届三中全会对全面深化改革作出了顶层设计,实现这个奋斗目标,落实这个顶层设计,需要从法治上提供可靠保障。”全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。“我们要实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好,必须更好发挥法治引领和规范作用。”根据习近平同志的这一战略思想,2014年10月,中共十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,对新时代社会主义法治建设作出了战略部署。十八届四中全会以后,“全面依法治国”作为“四个全面”之一成为标准概念,标志着我国法治建设站在了新的历史起点上。

5.建设中国特色社会主义法治体系

2014年10月召开的中共十八届四中全会是中国共产党执政历史上首次以法治为主题的中央全会,全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(下称《决定》)是中国社会主义法治建设史上、也是世界社会主义历史上第一部就法治建设的根本性、全局性、长远性和前瞻性问题作出全面部署的纲领性文献。该《决定》的最大亮点是提出了全面依法治国的总目标,这就是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。其中,建设中国特色社会主义法治体系既是总目标,又是总抓手。

“中国特色社会主义法治体系”是习近平同志提出的最具原创性和标志性的概念之一,明确提出“法治体系”概念和建设中国特色社会主义法治体系命题,具有重大的理论创新、制度创新和实践创新意义。全面依法治国,涉及立法、执法、司法、守法、法治监督、法治保障、法学教育、法学研究,涉及统筹推进依法治国、依法执政、依法行政、依法自治,涉及一体建设法治国家、法治政府、法治社会、法治经济、法治军队,涉及协调发展国家法治、地方法治、社会法治、行业法治,因而迫切需要一个符合法治规律、传承法治文明、思想含量丰富的统领性概念,“中国特色社会主义法治体系”就是这样一个统领性概念。习近平同志指出:“提出这个总目标,既明确了全面推进依法治国的性质和方向,又突出了全面推进依法治国的工作重点和总抓手。”其重大意义在于:第一,向国内外鲜明宣示我们将坚定不移走中国特色社会主义法治道路。第二,明确全面推进依法治国的总抓手。全面推进依法治国涉及很多方面,在实际工作中必须有一个总揽全局、牵引各方的总抓手,这个总抓手就是建设中国特色社会主义法治体系。依法治国各项工作都要围绕这个总抓手来谋划、来推进。第三,建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。

建设中国特色社会主义法治体系,是贯穿《决定》全篇的一条主线,也是深化全面依法治国的“牛鼻子”,对深化全面依法治国具有纲举目张的作用。在全面依法治国和建设法治中国的进程中,要继续以建设中国特色社会主义法治体系为主题、主线,“在中国共产党领导下,坚持中国特色社会主义制度,贯彻中国特色社会主义法治理论,形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系,形成完善的党内法规体系”。

6.开启全面依法治国新征程

中国共产党第十九次全国代表大会是中国特色社会主义进入新时代之后中国共产党召开的最为重要的会议。如果说十八大之后我们已经进入新时代,那么,以十九大为起点,我们踏上了新时代的新征程。十九大明确了从现在到2020年、从2020年到2035年、从2035年到21世纪中叶一个时段、两个阶段的法治建设目标,为依法治国和法治中国建设指明了前进方向、基本任务、实践路径。对于法治建设意义非常重大的理论创新和实践创新,就是十九大把坚持全面依法治国上升为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略。1997年,党的十五大首次把依法治国确立为党领导人民治理国家的基本方略,十八大把法治明确为治国理政的基本方式,十九大进一步把坚持全面依法治国上升为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略,从国家治理的局部性方略到坚持和发展中国特色社会主义的全局性方略,凸显了法治在“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局中的地位,提升了法治在推进国家治理现代化和建设社会主义现代化强国中的基础性、支撑性、引领性作用。

二、中国法治40年的轨迹

以中共十一届三中全会作出“加强社会主义法制”历史性决策为起点,在40年发展历程中,中国法治留下了辉煌的历史轨迹,显现出中国特色社会主义法治发展的鲜明特征和规律。

(一)从“法制”到“法治”

“法制”,就是法律和制度。董必武曾经说过:“现在世界上对于法制的定义,还没有统一的确切的解释。我们望文思义,国家的法律和制度,就是法制。”这一阐释简洁而明了,普遍而广泛。在许多情况下,人们对于“法制”的理解和运用都是在“法律制度”、“法律和制度”的意义上进行的。

改革开放初期,面对法律几乎“荡然无存”的局面,法制建设的重心是加快立法,做到有法可依。中共十一届三中全会强调指出:“为了保障人民民主,必须加强社会主义法制,使民主制度化、法律化,使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威”。之后,在法律体系基本形成的情况下,法治建设经历了从法制到法治的发展。主要体现为:

从“法制”概念到“法治”概念。20世纪70年代,中共十一届三中全会之后,在法制领域和法学体系中,最流行的概念就是“法制”、“法制建设”。中共十五大之后,最流行的概念演进为“法治”、“依法治国”、“全面依法治国”。虽然“法治”与“法制”这两个概念表面上只有一字之差,其内涵和意义却大不相同:第一,“法治”突出了实行法治、摒弃人治的坚强意志和决心,针对性、目标性更强。第二,“法治”、“法治国家”意味着法律至上,依法而治、依法治权。第三,与“法制”比较,“法治”意味着不仅要有完备的法律体系和制度,而且要树立法律的权威,保证认真实施法律,切实依照法律治理国家和社会。第四,法制是静态的,法治则是动态的,法治包容了法制,涵盖面更广泛,更丰富。

从“方针”到“方略”。改革开放初期,中共十一届三中全会把社会主义法制建设作为党和国家坚定不移的基本方针。中共十五大在社会主义法制基本方针的基础上提出依法治国基本方略。从建设法制的方针到依法治国的方略,显现出中国法治理论和实践发生了深刻变化。方针,指一种方向、一种目标,是具有全局意义和长远目标的指导思想,但比较抽象,如党在社会主义建设时期的路线方针、对敌斗争方针等。方略,则是指具有统领性、战略性、高层性的方式方法和策略,如文献中常提到的“建国方略”、“治国方略”、“基本方略”等。如果说“方针”是远景规划和奋斗目标,“方略”则是实现规划和目标的重要举措和基本抓手。把方针具体化,使法制建设有了抓手,促进理想成为现实,抽象变为具体。

从“法制国家”到“法治国家”。1996年2月8日,在中共中央第三次法制讲座上,在听取专家关于“依法治国,建设社会主义法制国家的理论与实践”的讲解之后,江泽民同志在总结讲话中明确提出要依法治国,建设社会主义“法制国家”,并对依法治国和建设法制国家的重大意义进行了阐述。一个月后,八届全国人大四次会议把“依法治国,建设社会主义法制国家”作为奋斗目标写入《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》。此次会议的其他文件,例如政府工作报告、全国人大常委会工作报告等也都将“建设社会主义法制国家”作为主要内容。1997年9月,党的十五大召开。根据法学法律界的建议和依法治国的实践逻辑,十五大报告把此前的提法修改为“依法治国,建设社会主义法治国家。”用“法治国家”代替“法制国家”,这不仅仅是提法上的变化,而且是一次新的思想解放,标志着中央领导集体和全党认识上的飞跃。

从“健全社会主义法制”到“健全社会主义法治”。改革开放初期,面对无法可依、制度残缺的局面,党中央作出“健全社会主义法制”的决策,1982年修宪时沿用了“健全社会主义法制”的提法。2018年,现行宪法第五次修改将原序言中的“发扬社会主义民主,健全社会主义法制”修改为“发扬社会主义民主,健全社会主义法治”。这一字“千金”的修改,从宪法上完成了从法制到法治的根本转型,反映出我国社会主义法治建设历史性的跨越和进步。作出这样的修改,有利于推进全面依法治国,建设中国特色社会主义法治体系,加快实现国家治理体系和治理能力现代化,为党和国家事业发展提供根本性、全局性、稳定性、长期性的法治保障。

(二)从“依法治国”到“全面依法治国”

党的十五大将“依法治国”作为党领导人民治理国家的基本方略。十八大提出“全面推进依法治国”。十八届四中全会以“全面推进依法治国”为主题,对新时代的法治建设作出了全面、全新部署。四中全会后,习近平同志提出了内涵更为丰富、表述更为精致的“全面依法治国”概念。十九大报告进一步把“全面依法治国”作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一。从“依法治国”到“全面推进依法治国”再到“全面依法治国”,命题的变化表明党依法治国的思路越来越清晰、越来越精准。

(三)从建设“法治国家”到建设“法治中国”

十八大以后,习近平总书记明确提出“法治中国”的科学命题和建设法治中国的重大历史任务。十八届三中全会把“推进法治中国建设”上升为党中央的正式决定。十八届四中全会《决定》要求“全党同志必须更加自觉地坚持依法治国、更加扎实地推进依法治国,努力实现国家各项工作法治化,向着建设法治中国不断前进”,号召全党和全国各族人民“积极投身全面推进依法治国伟大实践,开拓进取,扎实工作,为建设法治中国而奋斗!”

法治中国是“法制国家”、“法治国家”概念的“升级版”。法治中国比法治国家的内涵更加丰富,思想更加深刻,形态更加生动,意义更具时代性。建设法治中国,不仅要建设法治国家,还要建设法治社会、法治政府;不仅要推进依法治国,还要推进依法执政、依法行政;不仅要推进法治硬实力建设,还要推进法治软实力建设,弘扬社会主义法治精神,建设社会主义法治文化,培育社会主义法治理念。从法治国家到法治中国的转型,意味着我国法治建设的拓展、深化和跨越。在“中国梦”这一雄壮的交响乐中加入法治中国乐章,具有极为重要的现实意义和深远的历史意义。

(四)从建设“法律体系”到建设“法治体系”

在中共十四大提出建设社会主义市场经济法律体系之后,中共十五大进一步提出到2010年形成中国特色社会主义法律体系。2011年3月10日,在第十一届全国人民代表大会第四次会议上,全国人大常委会工作报告庄严宣告中国特色社会主义法律体系已经形成。法律体系形成之后,法治建设如何推进?这是摆在全党和全国人民面前的重大课题。习近平同志经过调研和论证,提出建设中国特色社会主义法治体系。十八届四中全会正式将“建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家”作为全面推进依法治国的总目标、总抓手。从“法律体系”到“法治体系”的升级,体现了我们党对法治建设规律认识的重大突破。

(五)从“以经济为中心”到“以人民为中心”

中共十一届三中全会果断地、历史性地把党和国家的工作重心从以阶级斗争为纲转向以经济建设为中心,与此同步,中国的法制建设也转向了以经济建设为中心,服务经济发展大局,服务改革开放,服务商品经济、市场经济建设,为经济发展“保驾护航”成为法制的核心价值,在法的价值体系中效率自然就居于优先位阶。江泽民同志在十五大报告中指出:“全面建设小康社会,最根本的是坚持以经济建设为中心,不断解放和发展社会生产力。”党的十七大之后,党的指导思想与时俱进,党中央明确提出要坚持以人为本,新的发展方式归根结底是“以人为本”,让人们生活得更幸福、更有尊严,绝不能以牺牲环境和浪费资源、扩大社会矛盾、增加历史欠账为代价求得快速发展。

中共十八大之后,党中央更加明确地提出“以人民为中心”的发展思想,统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局,这是统揽全局、指导全面的思想。在法治领域,树立“以人民为中心”的发展思想,就是要倍加关注人民对民主法治、公平正义、人权保障、产权保护、安定有序、环境良好的美好向往,以满足人民对美好法治生活的向往为宗旨;就是要坚持法治为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民,把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为法治建设的根本目的,把体现人民利益、反映人民意愿、维护人民权益、增进人民福祉、促进人的全面发展作为法治建设的出发点和落脚点,落实到依法治国全过程各方面。

(六)从“法律之治”到“良法善治”

从1978年至1997年间,我国法制建设的基本方针是“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”,总体而言,这是一种形式法治意义的“法律之治”。十八大提出“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”,从理论和实践上都向形式法治与实质法治的结合前进一大步。十八大以来,中国共产党明确提出“法律是治国之重器,良法是善治之前提”。习近平同志强调指出:“人民群众对立法的期盼,已经不是有没有,而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题;不是什么法都能治国,不是什么法都能治好国;越是强调法治,越是要提高立法质量”。“要抓住提高立法质量这个关键,深入推进科学立法、民主立法,完善立法体制和程序,努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护。”这些论断揭示了社会主义法治的价值要义,明确倡导良法善治。十九大报告进一步提出“以良法促进发展、保障善治。”这是对新时代中国特色社会主义法治作为形式法治与实质法治相统一的法治模式的精辟定型。中国法治不仅应当是形式上的法律之治,更应当是实质上的良法之治。所谓良法,就是反映人民意志、尊重保障人权、维护公平正义、促进和谐稳定、保障改革发展、引领社会风尚的法律,就是体现民意民智、符合客观规律、便于遵守和执行的法律。良法善治的理论和实践超越了工具主义法治和形式主义法治的局限,是现代法治理论的重大创新,也是我国法治建设的质的飞跃。从“法律之治”到“良法善治”的一个突出表现,就是从法律体系到法治体系、从义务本位到权利本位的飞跃。

(七)从“法制建设”到“法治改革”

从1978年到21世纪第一个十年,在法治领域,总的提法是法制建设,而且总体上也是按照“建设”来规划部署的。中共十八大以来,习近平总书记多次指出,“全面推进依法治国是一个系统工程,是国家治理领域一场广泛而深刻的革命”。“全面推进依法治国是一项长期而重大的历史任务,也必然是一场深刻的社会变革和历史变迁。在十九大报告中又一次强调指出:“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命”。这场革命的目标,就是要彻底实现从专制政治到民主政治、从人治到法治的革命,完成新民主主义革命和社会主义革命应当完成而没有彻底完成的历史任务。

既然全面依法治国是一场广泛而深刻的革命,就必须以革命的勇气和革命的思维,大刀阔斧地推进法治领域的改革,坚决破除一切妨碍依法执政、依法治国、依法行政、依法治军、依法办事的体制机制弊端和思想观念。十八大以来,以习近平同志为核心的党中央始终把全面依法治国作为全面深化改革的重要方面和重大任务,作为国家治理领域广泛而深刻的革命而强力推进。党中央直面法治建设领域的突出问题,回应人民群众期待,坚持改革方向,提出对依法治国具有重要意义的一系列改革举措;“对依法治国具有重要意义的改革举措,纳入改革任务总台账,一体部署、一体落实、一体督办”;要求坚定不移地推进法治领域的改革。十八届三中全会出台了20多项重大法治改革举措,十八届四中全会出台了190项重大法治改革举措,其中许多法治改革举措是涉及利益关系调整和权力格局变动的“硬骨头”,是躲不开、绕不过的“深水区”,是多年来想都不敢想、想了也不敢做、做了也未做成的老难题。党中央以改革思维和改革方式推进法治建设,大力解决立法不良、有法不依、执法不严、司法不公、监督疲软、权力腐败、人权保障不力等突出问题;要求各级党政机关和领导干部必须从党和国家事业发展全局出发,全面理解和正确对待中央提出的重大法治改革举措,深刻领会法治改革的重大现实意义和深远历史意义,自觉支持改革、拥护改革、积极参与改革,做法治改革的促进派。实践充分证明,法治改革是加快推进法治中国建设的强大动力和必由之路。

(八)从“常规建设”到“加快推进”

改革开放以来,我国法制建设有序推进,取得了很大成就。但是,常规的、按部就班的法制建设难以适应全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的迫切要求,难以适应人民群众日益增长的多样化、高质量法治需要,难以跟进国家治理现代化的前进步伐。为此,党中央以时不我待、只争朝夕的姿态加快推进法治改革和法治建设,提出一系列“加快”措施。例如,“加快建设社会主义法治国家”,“加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度,保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯,保障公民经济、文化、社会等各方面权利得到落实,实现公民权利保障法治化。增强全社会尊重和保障人权意识,健全公民权利救济渠道和方式”。“加快推进反腐败国家立法,完善惩治和预防腐败体系,形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制,坚决遏制和预防腐败现象。”“加快保障和改善民生、推进社会治理体制创新法律制度建设。依法加强和规范公共服务,完善教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、食品安全、扶贫、慈善、社会救助和妇女儿童、老年人、残疾人合法权益保护等方面的法律法规。加强社会组织立法,规范和引导各类社会组织健康发展。”“贯彻落实总体国家安全观,加快国家安全法治建设,抓紧出台反恐怖法等一批急需法律,推进公共安全法治化,构建国家安全法律制度体系。”“用严格的法律制度保护生态环境,加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度,强化生产者环境保护的法律责任,大幅度提高违法成本。”“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。”“加快建立失信被执行人信用监督、威慑和惩戒法律制度。依法保障胜诉当事人及时实现权益。”“加快建立符合职业特点的法治工作人员管理制度,完善职业保障体系,建立法官、检察官、人民警察专业职务序列及工资制度。”“加快完善和发展中国特色社会主义军事制度。”“加快建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家,推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”,“加快建设法治经济和法治社会,把经济社会发展纳入法治轨道”。“加快重点领域立法,坚持立改废释并举,深入推进科学立法、民主立法,加快形成完备的法律规范体系”,“加快形成引领经济发展新常态的体制机制和发展方式”,“加快形成有利于创新发展的市场环境、产权制度、投融资体制、分配制度、人才培养引进使用机制”。“加快形成统一开放、竞争有序的市场体系,建立公平竞争保障机制,打破地域分割和行业垄断”,等等。

(九)法学教育从“恢复重建”到“繁荣发展”

法学教育是实施人才强法战略的基础,高校是法治人才培养的第一阵地,高校教师是构建和发展中国特色社会主义法治理论体系和法学理论体系、为依法治国提供学理支撑的主力军,因此,法学教育是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。

中国的法学教育历史悠久,源远流长。早在上古时代的“造律”和“治狱”活动中就产生了法律教育萌芽,经历了从兴起走向鼎盛,又从守成转而衰微的漫长演变过程。20世纪50年代开始,我国的法学教育全面衰败,“文化大革命”期间,仅剩下北京大学法律系和吉林大学法律系,年招生规模在百人左右。改革开放40年来,伴随着中国法治和中国高等教育前进的步伐,我国法学教育历经恢复重建、快速发展、改革创新,已经形成了具有一定规模、结构比较合理、整体质量稳步提高的教育体系。截至2017年,我国开设法学本科专业的高校有627所。据2018年3月的数据,全国法学一级学科硕士点195个,23个单位设有27个法学二级学科硕士点,法学硕士单位共计218个;法学一级学科博士点49个,二级学科博士点1个;法律硕士点242个。在校法学本科生31万余人,法学硕士生1万人左右,法律硕士生1万余人,法学博士生约1100人。无论是法学院校的规模,还是法学专业学生人数,均已位居世界首位。

在规模发展的同时,法学教育的质量稳步提高。经过40年的探索与实践以及对域外法学教育经验的借鉴,法学教育的“中国特色”已经形成,集中表现为:以法学本科教育为起点和基础,实行多元化研究生教育的高等法学教育体系;法学的素质教育、基本教育、特色教育、拓展教育有机结合的人才培养模式;普通高校的法学专业教育与专门学校的法律职业教育相衔接;统一法律职业资格(原统一司法考试)与法学专业良性互动。中国的法学教育已经跻身世界法学教育之林,法学教育的中国模式与法学教育的美国模式、欧洲模式呈三足鼎立态势。一个基本适应我国法治人才需要和法治中国建设需要、具有中国特色的法学教育体系初步形成。

(十)从人治到法治

40年的中国法治轨迹,总括而言,就是从人治到法治。法治与人治是两种互相对立的治国方略。这种对立在古代和近代,其内容和表现形式不尽相同。在古代中国,法治论强调把社会关系纳入法律的轨道,用带有权威性、强制性的法律规范或严刑峻法治理社会;而人治论则强调“为政在人”(《论语·为政》),“法者,治之端也;君子者,法之原也”(《荀子·君道》)。在古希腊,法治论强调法律的理性及其一般指引作用,人治论则强调圣贤的智慧及其对解决具体问题的个别指引作用。在现代社会,法治与人治的对立主要表现为民主与专制、主权在民与主权在君、法律与当权者个人独断意志的对立。20世纪中国各界关于法治与人治的历次讨论,已在理论上明确了法治与人治这两种治国方略的界限不在于是否承认法律运行中人的因素,而在于从主体上,法治是众人之治(民主政治),人治是一人(或几人)之治(君主专制或贵族政治);法治依据的是反映人民大众意志的法律,人治则依据统治者个人或少数人的意志。法治与人治的分界线是:当法律与当权者的个人意志发生冲突时,是法律高于个人意志,还是个人意志凌驾于法律之上,是“人依法”,还是“法依人”。

在这个问题上,我们有极其惨痛的教训。新中国成立初期,我们党是高度重视法制的。然而,从20世纪50年代后期开始,领导人的看法和注意力改变了,不再那么重视宪法和法律了,把法律作为办事的参考,甚至直截了当地提出“要人治不要法治”。在这种错误思想影响下,我国宪法法律在全党全国全民中得不到应有的重视,社会主义法制建设跌入低谷,宪法被虚置,成为一纸空文,法制的衰败最终导致了“文化大革命”那样的悲剧。

改革开放初期,邓小平同志就强调指出:“要通过改革,处理好法治和人治的关系”。后来,他又尖锐地指出:要保持党和国家长治久安,避免“文化大革命”那样的历史悲剧重演,必须从制度上解决问题,搞人治危险得很,“还是要靠法制,搞法制靠得住些”。从领导岗位上退下来以后,邓小平同志仍然关切地告诫全党“还是要靠法律制度”。在从人治到法治的革命进程中,江泽民同志十分鲜明地强调:“我们绝不能以党代政,也绝不能以党代法。这也是新闻界讲的究竟是人治还是法治的问题。我想我们一定要遵循法治的方针”。

中共十八大以来,习近平同志深刻地阐述了厉行法治、摒弃人治的历史规律和深远意义。他指出:“法治和人治问题是人类政治文明史上的一个基本问题,也是各国在实现现代化过程中必须面对和解决的一个重大问题。综观世界近现代史,凡是顺利实现现代化的国家,没有一个不是较好解决了法治和人治问题的。相反,一些国家虽然也一度实现快速发展,但并没有顺利迈进现代化的门槛,而是陷入这样或那样的‘陷阱’,出现经济社会发展停滞甚至倒退的局面。后一种情况很大程度上与法治不彰有关。”“他还指出:“历史是最好的老师。经验和教训使我们党深刻认识到,法治是治国理政不可或缺的重要手段。法治兴则国家兴,法治衰则国家乱。什么时候重视法治、法治昌明,什么时候就国泰民安;什么时候忽视法治、法治松弛,什么时候就国乱民怨。”“人类社会发展的事实证明,依法治理是最可靠、最稳定的治理。”基于对人治教训的深刻分析和对治国理政规律的深刻把握,以习近平同志为核心的党中央采取一系列重大举措,推动党、国家和社会告别人治传统而步入法治的光明大道。

三、中国法治40年的基本经验

40年的法治建设不仅取得了历史性成就,为实现法治现代化、建成社会主义法治强国打下了坚实基础,而且积累了一系列宝贵经验,形成了一整套科学理论。

(一)坚持和拓展中国特色社会主义法治道路

中国特色社会主义法治道路是中国特色社会主义道路在法治领域的具体体现。习近平同志指出:“中国特色社会主义法治道路,是社会主义法治建设成就和经验的集中体现,是建设社会主义法治国家的唯一正确道路。”“中国特色社会主义法治道路是一个管总的东西。具体讲我国法治建设的成就,大大小小可以列举出十几条、几十条,但归结起来就是开辟了中国特色社会主义法治道路这一条。”“在坚持和拓展中国特色社会主义法治道路这个根本问题上,我们要树立自信、保持定力。”

改革开放40年来,我国的法治建设、法治改革和全面依法治国之所以能够取得历史性成就,根本原因在于我们坚定不移地走中国特色社会主义法治道路。中国法治40年,始终贯穿一条红线,这就是坚持和拓展中国特色社会主义法治道路。

坚持中国特色社会主义法治道路,“核心要义”是坚持党的领导,把党的领导贯彻到依法治国各方面和全过程,坚持中国特色社会主义制度,贯彻中国特色社会主义法治理论。这三个核心要义,集中反映了党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的本质特征和制度优势,明示了中国特色社会主义法治道路的基本内涵和基本内容,确定了中国特色社会主义法治道路的根本性质和根本要求,描绘了这条道路的鲜明特征和鲜明标识。在中国特色社会主义法治道路的三个核心要义中,党的领导是根本,中国特色社会主义制度是基础,中国特色社会主义法治理论是指导思想和学理支撑。

在坚持中国特色社会主义法治道路的同时,还要与时俱进,不断推进理论创新、制度创新、实践创新,不断丰富三个核心要义的具体内容,不断拓展中国特色社会主义法治道路。中共十八大以来,以习近平同志为核心的党中央全面推进依法治国、加快法治中国建设,以新的理论和实践全面拓展了中国特色社会主义法治道路,使中国法治发生历史性变革,呈现出一系列新特征新局面。

(二)坚持依法治国与以德治国相结合

法治与德治的关系问题,历来是治国理政的基本问题,是法学和政治学的基本论题。中共十五大以来,党中央总结古今中外治国理政的成功经验,明确提出了坚持依法治国与以德治国相结合的思想。2001年,在全国宣传部长会议上,江泽民同志深刻指出:“我们在建设有中国特色社会主义、发展社会主义市场经济的过程中,要坚持不懈地加强社会主义法制建设,依法治国;同时也要坚持不懈地加强社会主义道德建设,以德治国……我们要把法制建设与道德建设紧密结合起来,把依法治国与以德治国紧密结合起来”。中共十六大报告将依法治国与以德治国相结合确定为党领导人民建设中国特色社会主义必须坚持的基本经验之一,并把依法治国纳入政治文明的范畴,把以德治国纳入精神文明的范畴,表明依法治国属于政治建设和政治文明的范畴,以德治国属于思想建设和精神文明的范畴。党中央关于依法治国与以德治国相结合的深刻论述,突破了法治、德治水火不容的僵化思维定势,阐明了一种现代法治和新型德治相结合的治国理政新思路。按照这种新思路,依法治国与以德治国不仅不是彼此对立、矛盾的,而是相互补充、促进的。

中共十八届四中全会《决定》和习近平同志在十八届四中全会上的讲话进一步明确提出依法治国与以德治国相结合是中国特色社会主义法治的基本原则,强调“必须坚持一手抓法治、一手抓德治”;同时,更加深入地阐述了依法治国与以德治国的关系,指出:国家和社会治理需要法律和道德共同发挥作用,既重视发挥法律的规范作用,又重视发挥道德的教化作用,实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰。习近平同志深刻指出:“发挥好法律的规范作用,必须以法治体现道德理念、强化法律对道德建设的促进作用。一方面,道德是法律的基础,只有那些合乎道德、具有深厚道德基础的法律才能为更多人所自觉遵行。另一方面,法律是道德的保障,可以通过强制性规范人们行为、惩罚违法行为来引领道德风尚。要注意把一些基本道德规范转化为法律规范,使法律法规更多体现道德理念和人文关怀,通过法律的强制力来强化道德作用、确保道德底线,推动全社会道德素质提升。”同时,“发挥好道德的教化作用,必须以道德滋养法治精神、强化道德对法治文化的支撑作用。再多再好的法律,必须转化为人们内心自觉才能真正为人们所遵行。‘不知耻者,无所不为。’没有道德滋养,法治文化就缺乏源头活水,法律实施就缺乏坚实社会基础。在推进依法治国过程中,必须大力弘扬社会主义核心价值观,弘扬中华传统美德,培育社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德,提高全民族思想道德水平,为依法治国创造良好人文环境。”正是遵循了依法治国与以德治国相结合的思想路线和决策部署,我国的法治建设和道德建设才能呈现出相得益彰的良好局面。

(三)坚持依法治国与依规治党有机统一

坚持依法治国与依规治党有机统一,是以习近平同志为核心的党中央在治国理政新实践中探索出来的新经验、概括出来的新理论。依法治国与依规治党有着内在联系,治党与治国相辅相成,依法执政与依规执政高度契合,缺一不可。中国共产党既是国家、社会和人民的领导党,又是执政兴国的执政党,坚持依规治党,从严治党,切实解决党自身存在的突出问题,才能使党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心,才能为治国安邦奠定根本政治前提。这是对党的执政规律、治国理政规律的新认识。坚持依法治国与依规治党有机统一,使中国共产党领导的法治中国从根本上区别于“法治美国”、“法治英国”等西方法治模式和法治发展路径。

基于对依法治国与依规治党有机统一关系的深刻认识,我们党采取了一系列措施统筹推进依法治国和依规治党。一是把党内法规制度体系纳入到中国特色社会主义法治体系之中,以“宪法为上”,以“党章为本”,加快形成完善的党内法规制度体系。二是注重党内法规同国家法律的衔接和协调,共同发挥在治党治国中相辅相成的作用。三是提出思想建党和制度治党紧密结合、同向发力,以包括党内法规和宪法法律在内的制度来管党治党,保证从严治党,将制度建设贯穿全面从严治党的始终和党的各项建设之中。四是同步推进国家治理体系现代化和中国共产党治理体系现代化,提高党科学执政、民主执政和依法执政的本领。五是以实行党的纪委与国家监察委合署办公这一国家监察体制改革为牵引,探索职能相近的党政机关合并设立或合署办公,推进党和国家治理体制改革,推进国家治理体系和治理能力现代化。

(四)坚持法治与自治良性互动

在一个现代化国家,公民和社会自治始终是国家法治的根基所在,因为普遍的法律秩序只有在市民社会排除政府的任意性干预的前提下,才成为可能和必要。对社会进行高度行政化的控制曾经是国家与社会之间关系的主要特征,国家通过公共权力对社会实行直接管控,社会事务基本都由国家来实施,政府包办一切。这种单一的治理模式造成社会活力不足、创造力缺乏、生产效率低下、公共服务短缺等问题,甚至蜕变为赤裸裸的专制。依法自治为公民、社会组织等各类社会主体通过自我协商、平等对话、参与社会治理、依法解决社会问题留出了广阔空间。自治是指个人或团体管理自身事务并对其行为负责的一种治理形态,它既是社会治理的一种高级形式,也是社会生活的一个价值目标。中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,正确处理政府和社会关系,加快实施政社分开,推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用,并要求放宽社会组织准入门槛,实现依法自治管理。中共十八届四中全会《决定》提出,建立健全社会组织参与社会事务、维护公共利益、救助困难群众、帮教特殊人群、预防违法犯罪的机制和制度化渠道;支持行业协会、商会类社会组织发挥行业自律和专业服务功能,发挥社会组织对其成员的行为导引、规则约束、权益维护作用;深入开展多层次、多形式法治创建活动,深化基层组织和部门、行业依法治理,支持各类社会主体自我约束、自我管理。两个《决定》开辟了社会依法自治的崭新局面。根据民政部2017年3月17日登记数据,全国共有社会组织80.7万个,其中社会团体约37.4万个,基金会6397个,民办非企业单位约42.8万个。一个上下分权、自我管理、互动良好、运转有序的社会自治格局正在快速形成。社会组织的整体实力不断提升,已成为政府职能转移的主要承接者、社会政策的重要执行者和社会服务的重要提供者,成为我国社会主义现代化建设不可或缺的重要力量。

在支持社会组织自治的同时,大力推进社会组织依法自治。一是加快社会组织立法,为社会组织的成立和运行提供明确的法律依据。二是建立联合执法机制,加大对社会组织违法违规行为的查处力度。三是推进社会规范(社会软法)建设,完善各种“民间法”、行业协会规范、市民公约、乡规民约、团体章程等“软法”性质的社会规范,形成具有多层位阶和效力的软法体系。中共十八届三中全会和四中全会都提出要发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中不可替代的作用,发挥各种社会规范在法治社会建设中的积极作用。在总结包括“枫桥经验”在内的社会治理经验的基础上,中共十九大报告