授权和控权的平衡 ——浅谈新修正的监察法
2025年6月1日起，新修正的《中华人民共和国监察法》（以下简称监察法）正式施行。第十四届全国人大常委会第十三次会议表决通过的关于修改监察法的决定共24条，主要包括五个方面内容：完善立法目的、监察工作原则和派驻监督；新增监察措施，授予监察机关必要的权力；完善监察程序；充实反腐败国际合作的内容；强化监察机关的自身建设。修正后的监察法共计9章78条。为了落实新修正的监察法，2025年4月27日国家监察委员会全体会议修订通过的《中华人民共和国监察法实施条例》也于2025年6月1日起正式施行。
此次监察法的修正作为巩固拓展国家监察体制改革成果的重要举措，对解决新形势下监察工作中的突出问题，进一步加强监察工作规范化、法治化具有重要意义。此次修正的监察法体现了授权和控权的平衡。授权指赋予监察机关必要的权力，进一步完善反腐败工作体制机制，强化派驻监督和反腐败国际合作，增设必要的监察强制措施，增强治理腐败效能。控权指要明确监察机关行使权力的界限，规范监察权在法治轨道上依法行使。在法律具体适用过程中，要防止“灯下黑”，确保监察权受监督、有约束。即必须强调人权保障，完善监察程序，严格批准权限，健全监察机关内控机制，实现监察工作的规范化、法治化、正规化。
具体而言，授权和控权的平衡主要体现在监察法第四章“监察权限”、第五章“监察程序”和第七章“对监察机关和监察人员的监督”。这三章修改数量共18条，在此次监察法修改中占比较高。其中，“监察权限”部分，修改4条新增3条，主要是给监察机关赋能和授权的规定；“监察程序”部分，修改6条新增2条；“对监察机关和监察人员的监督”部分，修改1条新增2条，主要着眼于监督制约监察机关行使权力。
多处修改体现授权理念
创设监察再派出制度，增强监察全覆盖的有效性。一些特定的单位、国有企业的监察机构、监察专员，可以向其驻在单位的下一级单位再派出；国家监委派驻监察机构、监察专员可以向驻在单位管理领导班子的普通高等学校再派出；国家监委派驻国务院国有资产监督管理机构的监察机构可以向驻在单位管理领导班子的国有企业再派出。
授予必要的监察权限，增强监察机关反腐败能力。首先，科学构建监察强制措施体系，新增强制到案、责令候查、管护三项监察强制措施。其次，明确谈话、函询措施的法律地位，优化勘验检查措施相关表述，增加调查实验规定。最后，优化延长留置期限，适应监察办案实际，解决重大复杂案件留置期限紧张问题，从而保证办案质量和效果。
充实完善国家监委反腐败国际合作职责。与国际刑事司法协助法等法律进行衔接，明确反腐败执法合作、引渡、司法协助、被判刑人的移管、资产追回、信息交流六项工作。
新修正的监察法中的控权措施
强调保障人权。其一，在监察工作原则中，新修正的监察法增加“尊重和保障人权”规定，明确保障监察对象及相关人员的合法权益。将人权保障理念落实到调查取证、措施适用、救济机制等新增规定之中。其二，在监察程序中增加规定“调查人员应当依法文明规范开展调查工作”，并明确不得以暴力等方式收集证据，坚决杜绝违法取证。其三，强调保护企业产权、自主经营权，严禁利用职权非法干扰企业生产经营。需要企业经营者协助调查的，应当保障其人身权利、财产权利和其他合法权益，避免或者尽量减少对企业正常生产经营活动的影响。其四，强化保密要求，将监督、调查过程中知悉的工作秘密和个人信息纳入保密范围。
严格规范监察强制措施适用。首先，使用列举式的立法技术对新增强制措施的适用情形、权限和程序进行规定。明确强制到案、责令候查、管护要经监察机关主要负责人批准。增加将管护、留置措施依法变更为责令候查措施的规定，体现慎用管护、留置措施的精神。其次，严格限定留置期限再延长和重新计算的审批层级、适用条件和次数等，防止实践中被滥用。最后，明确审理程序的法律地位，要求对案件事实和证据、性质认定、程序手续、涉案财物等进行全面审理，强化监察机关内部调查部门和审理部门的互相制约。
强化对监察机关、监察人员监督和违法行为的责任。其一，新增监察禁闭措施，体现对监察人员从严监督和约束。监察人员涉嫌严重职务违法或者职务犯罪，为防止造成更为严重的后果或者恶劣影响，监察机关经依法审批，可以对其采取禁闭措施。其二，明确承担留置场所看护勤务的机关，要求由公安机关负责省级以下监察机关留置场所的看护勤务，并对留置看护队伍的管理作了原则规定。其三，明确特约监察员的法律地位。特约监察员对监察机关及其工作人员履行职责情况实行监督。其四，完善申诉追责机制。结合新增监察强制措施、保护企业产权和自主经营权的要求，相应完善对监察机关及其工作人员违法办案的申诉制度和责任追究规定。
平衡授权和控权的具体制度设计
平衡授权和控权体现在新修正的监察法的许多制度设计中。例如，新增的监察措施，一方面属于授权规范，另一方面其严格的审批程序、时限规定及申诉机制又体现了控权精神。
首先，新增加的强制到案措施解决了部分被调查人拒不到案的问题，但新修正的监察法同时规定，其持续时间不得超过十二小时，若需要转为管护或留置措施的，强制到案持续的时间不得超过二十四小时，且不得以连续强制到案的方式变相拘禁被调查人。
其次，对不符合留置条件但需要继续调查的被调查人可采取责令候查措施，限制其离开居住地并要求配合调查，但新修正的监察法同时规定，责令候查最长不得超过十二个月，被调查人及其近亲属有权申请变更措施，监察机关须在三日内作出决定并说明理由。
最后，对存在逃跑、自杀风险的自动投案或主动交代问题人员，可采取管护措施。该措施将有效增强监察机关应对突发事件的能力，赋予其短暂限制调查对象人身自由的权力。同时，新修正的监察法规定，采取管护措施后，应当立即将被管护人员在二十四小时内送留置场所，七日内作出留置或解除管护的决定，特殊情况仅可延长一日至三日。
新修正的监察法进一步平衡授权和控权之间的张力，不仅及时回应了社会重大关切，还充分表明监察机关既要有效行使监察职责，又要自觉接受监督的制度设计初衷。
本文为陕西省社科基金专项项目“党和国家监督体系中问责与容错衔接协调机制研究”（项目编号：2024FS04）的阶段性研究成果。（作者为西北政法大学纪检监察学院教授）
